原標題：一個“大西安”兩個表述：西安國際化大都市建設在省市博弈中前行

　　在《關中-天水經濟區規劃》（以下簡稱關天規劃）獲批4年之后，隨著西咸新區的設立、西安市政功能北遷、三星項目的落地，以及渭北工業區的開發，包括西安在內的關中城市群里各發展主體所面對的區域內外的發展環境都已經發生了深刻變化。

　　在此背景下，在今天新話語語境下的陜西省大西安規劃建設的理念，不但被賦予了新的西安城市發展的想象，而且，也讓其它相關城市發展主體有所思考，其中，彼此之間，合作和博弈成為兩條比較明顯的思考和決策邏輯。

　　正是在很大程度上受此復雜競合局面的影響，使得關于大西安發展規劃的討論，一方面表現出鮮明的理所當然的路徑主張，另一方面，也充滿了一些心照不宣的競爭發展的決策局面。

　　西安很顯然已經不是多年前的那個西安了，新的大西安的發展未來又在哪里呢？

　　從國家對西安的戰略定位、陜西省和西安市對西安的思考來看，包括大西安規劃在內的很多戰略部署和決策邏輯，都更多地指向將西安打造成一個國際化大都市的未來。

　　在2009年獲批的《關中-天水經濟區規劃》（以下簡稱關天規劃）中，國務院給西安的定位是建設國際化大都市，盡管它的城市經濟體量哪怕是在西部省會城市也并非一騎絕塵，而且，其產業發展的國際化程度遠不如沿海很多城市。

　　關天規劃中提到“建設大西安，帶動大關中，引領大西北”，這實際上在很大程度上回答了為什么要將西安定位為國際化大都市的問題。作為關天經濟區的核心城市，西安不僅要建設好自身，還要承擔輻射帶動西北地區，乃至引領北方內陸發展的要務。

　　所以，可以明確的是，國家的區域總體發展戰略規劃中，需要一個大西安的出現，關中地區乃至西北地區的區域經濟發展也需要一個大西安，陜西省和西安市也需要一個大西安。但問題是，在一個大西安的誕生過程中，共識真的那么一致嗎？這里面的博弈又是在誰與誰之間，以怎樣的方式在展開呢？這樣的博弈，又會在多大程度上對規劃中的大西安發展目標產生影響呢？

　　1. 大西安是什么？

　　圍繞大西安有兩種視角，一個就是大西安，再一個，大西安再延伸就是國際化大都市。

　　“2020年”、“1000萬人口”、“800平方公里建設面積”，關天經濟區規劃中的這些數字勾勒出大西安的輪廓。不過，政界和學界不少人對于大西安的概念仍有爭論。

　　去年陜西省委下發省市共建大西安的指導意見，這個文件一開始就對大西安下了定義，即“包括西安市行政區域、咸陽市城區和西咸新區，總規劃建成區面積800平方公里，相應輻射到咸陽其他縣級行政區域”。

　　然而，爭論并未停止。

　　“西咸一體化，是為大西安做準備的，先是經濟一體化，然后實現完全的行政一體化，我認為沒有行政一體化就沒有大西安。”陜西省決策咨詢委員會委員、陜西省社會科學院學術委員會副主任張寶通認為，成都、重慶都是在合并鄰近區縣的基礎上做大的，西安也該如此。

　　過去，西咸一體化喊了很多年，其實質也是西安與咸陽合并。陜西省決策咨詢委員會委員、陜西省區域經濟研究會會長白永秀告訴記者，當時提出的西咸一體化是同城化概念，要推動交通、信息、產業等一體化，行政一體化是大前提。

　　“西咸合起來西安的力量就強大了，西安就可以帶動整個陜西經濟的發展，至少能帶動關中。”白永秀說，除了主張西咸合并外，他還主張要把銅川等地也合并進來，因為西安現在經濟體量太小。

　　不過，有當地專家認為這種消滅咸陽市的做法缺乏操作性，觸動利益太大，陜西省和咸陽市都不會同意。如果這樣建設大西安，就和過去推動西咸一體化一樣，最終都不會有結果。此外，在陜西省設立西咸新區之后，由省級層面主導省市共建大西安，西咸合并的希望變得更為渺茫。因此，要在現有格局之下，先各自做好自己的事情，等到經濟融合度提高之后，通過利益引導來實現大西安的一體化發展。

　　也有人對大西安的擴張提出質疑，認為建設國際化大都市并非在于地域面積和人口規模的“大”，而在于內在的品質和競爭力。

　　“前些年我們的城市化就一味強調"大"，攤大餅，現在問題都出來了。看看一線的北京、上海、廣州，都是大到最后出現擁堵問題、土地問題、水資源問題。”陜西省決策咨詢委員會委員、西安市政府參事曾昭寧認為，一個城市的國際化程度取決于它的開放度和競爭力。

　　陜西省規劃委員會專家組成員、西安市規劃委員會委員、咸陽市規委會總規劃師呂仁義建議，要把國際化大都市中的“大”字去掉，國外很多國際化程度很高的城市規模并不大，國際化的標準還包括生態、文化、產業、民族素養的國際化等一系列問題。

　　西安市一位不愿透露姓名的官員告訴本報記者，圍繞大西安有兩種視角，一個就是大西安，再一個，大西安再延伸就是國際化大都市。在此兩個視角下，前者所言大西安，涉及區域合作，西安、咸陽的發展加上西咸新區的發展，而如果是國際化大都市，就只是涉及到西安本身，而西安要做大必須要做產業，特別是工業。

　　2. 再補工業短板

　　去年，西安市成立渭北工業區，決定彌補工業短板，要將其重點打造為西安市的工業心臟，其中的產業基礎就是以往西安優勢的航空、軍工、裝備制造產業。

　　這些年來，隨著能源價格高漲，陜北依靠石油、煤炭崛起，帶動了陜西經濟的騰飛，成為所謂的“金磚四省”之一。其中，以能源新秀所著名的榆林這個能源新秀城市的貢獻可謂很大，這個以往的貧困地區，短短十年間成為僅次于省會西安的省內第二大城市，將關中傳統的幾大城市遠遠拋在后面。

　　有專家甚至驚呼，榆林經濟發展恐怕要超過西安，成為陜西發展的另一個增長極。在這種對比下，有人認為西安這些年的發展很難令人滿意，不僅難以帶動關中、陜西，引領西北更是奢談。

　　去年以來煤炭價格跳水，對陜西的能源經濟產生沖擊，能源化工獨大的產業結構壓力越來越大。這對西安來說卻是一個機遇，在此背景下，西安提出抓住陜西乃至全國轉型升級的時機，打造渭北工業區，彌補自己的工業短板。

　　西安的工業基礎本來并不差，在計劃經濟時代，它是全國舉足輕重的重工業城市。要彌補所謂工業短板，不得不審視以往的基礎。

　　第一個五年計劃時期，蘇聯援建的156個工業項目有17個落在了西安，占了總量的1/10，成為布局工業項目最多的城市。隨著大批工業項目落地建設，西安市人口不到10年就翻了一倍，從1949年的四十幾萬人，猛增到1957年的一百多萬。

　　除了工業企業和人才之外，為了給工業配套，大批的高校和科研院所紛紛成立或者搬遷進來。當時西安的工業以兵器、電子、航空航天產業為主，在當時被稱為精密機械，急需大量工程師，交通大學正是在這種背景下從上海整體搬遷到西安，西北工業大學前身也是如此，當時由浙江大學、南京大學、復旦大學的航空系組建華東航空學院，剛成立就搬到西安。

　　“兩個五年計劃奠定了西安的經濟基礎，特別是重工業和軍事工業基礎。”陜西省決咨委委員、西安市政府專家咨詢委員、長安大學城市研究所所長王圣學說，在當時國家的戰略定位下，西安成為國家重要的工業基地。

　　但改革開放前二十年，國家戰略重心轉向沿海地區，以大型國企和軍工企業為主的西安發展變得緩慢，難以適應新的經濟形勢。當時軍工企業沒有生產任務，很多都停工了，有的連工資都發不出來。

　　也有一些企業轉而生產電視、洗衣機、自行車、摩托車，但在當時的體制機制下這些軍轉民的嘗試多以失敗告終。企業生產不足收入又低，體制也不靈活，出現大量人才外流現象，很多技術工人都去了東南沿海。

　　進入21世紀，隨著西部大開發戰略的提出和軍隊現代化的加速，西安作為西部大開發的重點城市，迎來了快速發展的機遇，而包括關天規劃在內的多個戰略規劃也都對西安重振工業實力提出了針對性很強的規劃意見。去年，西安市成立渭北工業區，決定彌補工業短板，要將其重點打造為西安市工業心臟，產業基礎就是以往西安優勢的航空、軍工、裝備制造產業。

　　3. 西安直轄傳聞下的大西安建設分歧

　　在陜西一些省內專家看來，西安打造渭北工業區、咸陽發展北塬新城，看起來是與再造西安的工業實力有關，但都是在離心發展，這其實與省市如何建設大西安的分歧有關。

　　在陜西一些省內專家看來，西安打造渭北工業區、咸陽發展北塬新城，看起來是與再造西安的工業實力有關，但都是在離心發展，這其實與省市如何建設大西安的分歧有關。其中分歧之一是，誰來主導大西安的建設，陜西省希望主導大西安進程，而非由西安市主導。

　　在陜西省內，西安市一家獨大，改革開放前經濟總量占全省的一半以上，現在仍占1/3。在這種情況下，有關“西安直轄”的傳聞，難免令陜西省擔憂。

　　2010年甘肅日報報道西安直轄的消息，言之鑿鑿，轟動一時。該報道透露，戰略咨詢專家王志綱在蘭洽會上說“西安已被確定為國家第五個直轄市”。此后，陜西省、西安市等各方紛紛辟謠。

　　不過，傳聞自有其基礎，西安有著多次直轄的經歷，甚至差一點成為國民政府的陪都。正因這種歷史上的糾葛，長期以來陜西省與西安市的關系復雜而微妙。

　　1932年日本入侵上海，南京國民政府被迫臨時遷至洛陽，當時計議“長安為陪都，定名為西京”，同時組建西京籌備委員會。此后蔣介石指示“長安改為行政院直轄之市，兼負建設陪都之專責”，西京市成為行政院下轄六大直轄市之一。重慶被定為陪都之后，西京市才被撤銷。沒幾年，1947年西安又成為南京行政院的直轄市。

　　1949年之后，西安歸西北大區直轄，后又改為中央直轄。“高饒事件”之后全國撤銷大區，南京、武漢、沈陽、廣州等直轄市紛紛劃歸省管，西安也不例外。

　　雖然直轄市身份撤銷，但直轄市時期干部高配問題并未解決，這成為干部管理中一個頭疼的問題。按當時的干部級別標準，西安市第一任市長賈拓夫是行政五級干部，副書記、副市長都是六級干部，而當時陜西省級干部也不過是六級。即便西安市的局級干部也都是九、十級的高配，比省里的一些廳級干部還要高，這就造成市級干部不服管，省級干部不好管的尷尬局面。

　　當時出任西安市某局局長的一位老干部回憶，“別看我是縣團級，我這個局長都是周總理親自任命的。”當時規定，直轄市局級以上干部都由國務院任命。

　　1960年重新設立西北局之后，西安市局級以上干部皆由西北局管理。當時一位從北京東城區調來的干部直接在雁塔區任相同職位，干部仍然是按直轄市級別對待。西北局撤銷之后，西安市才徹底歸陜西省管。

　　改革開放初，當時在西安市委黨校任職的王圣學曾呼吁西安恢復直轄或計劃單列，文章寫出來拿到打印部去，打字員不敢給打印，說省市矛盾這么尖銳，省里批評西安鬧獨立這么多年了還敢再提。

　　雖然西安一度納入計劃單列市，但由于陜西省堅決不同意，財政權并未單列。國家取消省會城市計劃單列市之后，西安、武漢等城市仍然身份特殊，被確定為副省級單位，國家部委召開省級會議時，這些城市的領導也參加。

　　“西安在陜西是一家獨大，1980年代占全省經濟總量1/2，現在還占1/3，所以再大就尾大不掉了。”王圣學告訴記者，行政體制上的矛盾對西安影響很大。

　　西安市方面對于如何發展大西安也很慎重低調，怕與省級產生矛盾。“如果西安要向外擴張，直接通過行政一體化搞西咸一體化，就容易被理解為西安要搞獨立，所以西安市很忌諱這方面的事情。”

　　一位知情專家透露，陜西省一直對西安直轄有所擔心。歷史上咸陽長期歸西安管轄，后來陜西省將咸陽市劃出，有專家指出此舉旨在制約西安，這成為后來大西安發展中一個難以繞過的障礙。

　　4. 省市博弈大西安

　　陜西省變省市共建大西安“以市為主”為“以省為主”，設立西咸新區，形成西安、咸陽、西咸新區三足鼎立之勢。

　　“關中-天水經濟區這個提法嚴格地講是不科學的，關中和天水不是一個概念，應該叫西安經濟區。”當地一位專家透露，當時編制關天規劃時陜西省不愿意叫西安經濟區。

　　雖然在該專家看來，只要陜西不分省，西安就不會直轄。但站在陜西省的立場上看，這種憂慮難以消除，而且反過來考慮，萬一西安直轄，那陜西省豈不就有可能被撤銷或分拆了。

　　因此，在如何建設大西安問題上，省市出現分歧，博弈不斷。在這種背景下，陜西省變省市共建大西安“以市為主”為“以省為主”，設立西咸新區，形成西安、咸陽、西咸新區三足鼎立之勢。

　　就大西安規劃而言，省市都想主導，結果就出現了各搞各的，都在編制大西安規劃。西安曾經做過一個大西安總體規劃，是委托中國城市規劃設計研究院（中規院）來做。由于中規院在北京，這就擺脫了西安的干系。但陜西省委托陜西省規劃院也來做大西安的規劃。

　　當地專家認為，出現省市兩個規劃，結果就是實施不了，問題的根源在于省里不想放權，希望主導大西安建設進程。

　　西安市一位官員透露，目前西安市編制的大西安規劃已經停了。現在西安市方面涉及大西安的規劃就是第四輪城市規劃修編，但由于牽涉到大西安的定位，修編起來矛盾重重。

　　其中涉及的最主要問題就是關于咸陽與西安的關系。上世紀九十年代末曾提出“西咸都市圈的規劃”，結果報到建設部之后，“咸”字給勾掉了，建設部的意見是只能叫西安都市圈，不能由兩個城市來做。

　　后來在編制關天經濟區規劃時，就提出咸陽是西安主城區的組成部分，有專家認為這實際上是把咸陽消滅了。但陜西省并不同意撤銷咸陽，西咸一體化陷入進退兩難境地。

　　“省上努力推動大西安的建設，去年出臺省市共建大西安的意見，給我們25條政策支持。”西安市一位官員表示，其中包括財稅、金融、土地等政策支持，還有資金支持。

　　此舉被當地分析人士視為意在平衡大西安各方關系，省市博弈因此而趨于緩和，但實際上并未解決大西安發展中的實質問題，各方還是自說自話。去年西安市提出舉全市之力打造渭北工業區，彌補工業短板，咸陽市也提出建設北塬新城，拉大城市骨架。

　　“西咸新區一出現，把西安和咸陽的用地指標全占了。于是西安就做渭北工業區，咸陽一看西安這么干，就提出北塬新城。”當地一位專家表示，這樣的結果就是建設用地擴張了一倍，按這樣算大西安的人口規模就能達到2000萬，而現在關中人口也不過兩千多萬。這樣的人口規模，從水資源等各個承載力要素看，顯然關中是承受不了的。

　　在省市博弈過程中，底下各級開發區也同樣存在博弈。由于西安、咸陽、西咸三者都是走開發區帶動模式，使得本來就存在的開發區之間重復建設、互搶項目、比拼政策等現象更為嚴重。